一个合法的行政行为应当遵循正当程序

【裁判要旨】

一个合法的行政行为应当遵循正当程序。行政机关在作出对行政相对人不利的行政决定前，应当听取其意见，以保障行政相对人的知情权、参与权。正当程序是法定程序的基本内容，人民法院对违反正当程序的行政行为，应当依法判决确认违法或予以撤销。



【案例索引】

一审：绍兴市越城区人民法院（2006）越行初字第71号行政判决（2006年11月24日)

二审：绍兴市中级人民法院（2007）绍中行终第18号行政判决（2007年3月26日)



【案情】

原告：裘菊花，女，1927年9月17日出生，汉族，住绍兴市袍江工业区越中新天地9幢4单元107室。

被告：绍兴市国土资源局，住所地绍兴市区龙山后街108号。

法定代表人：赏建华，局长。

绍兴市越城区人民法院经审理查明：

2003年7月，因绍兴市袍江工业区房屋征迁需要，绍兴市国土资源局对产权人王传友座落在袍江工业区马山镇北里盝村，地号为204、52的房产作出土地使用权调查确认意见，其中地号为204的房屋实测占地面积39.24平方米，批准用地面积38平方米，批准文号为6756；地号为52的房屋实测占地面积一处为54.22平方米，另一处为13.64平方米，批准用地面积59.37平方米，无批准文号。根据上述测量结果，绍兴市国土资源局在编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》上签署了“收回土地证并注销，土地确权97.37平方米”的意见。2003年12月，因村民举报，绍兴市国土资源局重新对产权人王传友的房产进行核实。调查中发现，地号为52的宗地（用地面积59.37平方米），已在1989年申报在王宝兴的土地使用权登记档案，并载入绍兴县国土资源局档案中。1990年8月，王宝兴申请建房用地时，同意将59.37平方米的老房拆除。鉴于上述调查结果，2004年1月，绍兴市国土资源局在编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》上对王传友地号为204的房产签署了“收回土地证并注销，土地确权38平方米。原编号10#确权表作废”的意见；在编号为10-2（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》上对王宝兴地号为52的房产签署了“根据绍农房字2244号农村私人建房用地呈批表，王宝兴户地号052#房屋属应拆房。原编号10#确权表作废”的意见。裘菊花认为绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》这一具体行政行为中将其丈夫王传友所有的地号为"3004的房屋认定为其儿子王宝兴的应拆房错误，向绍兴市人民政府提出行政复议申请。绍兴市人民政府经复议，于2006 年9月8日作出绍市府复决字（2006)14号行政复议决定，维持了绍兴市国土资源局作出的编号10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》。裘菊花仍不服，依法提起行政诉讼。

原告裘菊花诉称：其与丈夫王传友有座落在马山镇北里盝村的老地号3004号砖木结构老楼房和新地号204号砖混结构新楼房各一处。因被告认为原告所有的老地号为3004 号楼屋属于原告之子王宝兴1990年新批建楼房时承诺的应拆房，作出了编号10-1（更）的具体行政行为。该老楼房已经绍兴县人民政府登记确认，权属清楚，且拆迁时也一直由原告居住，被告无权再次对该房进行确权，故被告作出该行为程序不当。同时，王宝兴1990年审批房屋时已与原告分家居住，而涉案老屋亦一直由原告夫妇使用居住，原告从未转移所有权给儿子王宝兴，被告认定该房为王宝兴所有无依据。请求法院撤销被告作出的编号为10-1（更）的行政确权行为。

被告绍兴市国土资源局辩称：被告在调查中发现地号为52，占地面积57.37平方米的房屋原为王宝兴的老房，1990年在王宝兴审批新房用地时，按规定必须拆除。为此，被告于2004年1月15日对王宝兴地号为52的房屋作出不予确权的变更意见，故被告作出的确权更正具有足够的事实依据，且程序合法，适用法律正确。同时，被告在10-1（更）确权登记表上的确认行为，并没有对原告产生实际上的法律利害关系，其仅仅是在拆迁过程中为拆迁部门提供参考意见，不是具体行政行为，且本案也已超过了两年的诉讼时效。请求法院依法裁判。



【审判】

绍兴市越城区人民法院经审理认为：绍兴市国土资源局作出的编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》中将地号为52的房屋宗地确认在裘菊花丈夫王传友的名下，后因村民举报，绍兴市国土资源局对已确认的征迁房屋土地使用权状况进行重新核实，其启动程序无明显不当，且从绍兴市国土资源局提供的证据足以证明地号52的宗地，在绍兴市国土资源局作出编号为10的确权登记表前，他人已在土地管理部门进行了土地使用权申报登记，表明该宗土地的使用权人非裘菊花丈夫王传友，故绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的审核意见，只是对原错误认定的地号为52的宗地权利人的更正行为，其依据的事实清楚。而绍兴市国土资源局无论在编号为10还是编号为10-1（更）的确权登记表中均没有对地号为3004的房屋宗地作出土地使用权的调查确认意见。裘菊花提出地号为52的房屋即为地号为3004的房屋，并据此认为绍兴市国土资源局未对该房安置确权，与其主张的撤销编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》这一行政行为之间无直接关联性，故裘菊花申请撤销的理由不充分。但绍兴市国土资源局作出的更正行为，已涉及裘菊花拆迁安置补偿权益，故绍兴市国土资源局主张该行为未对裘菊花权利义务产生实际影响，不属具体行政行为的意见，本院不予采信。鉴于绍兴市国土资源局无充分的证据证明其作出更正确认意见后，已按法定途径告知裘菊花，故其主张裘菊花起诉已超过法定起诉期限的意见亦不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回裘菊花的诉讼请求。

上诉人裘菊花上诉称：1、被上诉人认定的事实不清，其与丈夫王传友有座落马山镇北里盝村老地号3004号砖木结构老楼房和新地号204号砖混结构新楼房各一处。2003年7月，绍兴袍江工业区投资开发有限公司拆迁了上述房屋并与上诉人签订了《房屋拆迁补偿产权调换合同》。被上诉人绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》这一具体行政行为中将其丈夫王传友所有的地号为3004的房屋认定为其儿子王宝兴的应拆房（新地号为52）错误。上诉人认为，地号为3004的老楼房已经绍兴县人民政府登记确认，权属清楚，且拆迁时也一直由上诉人居住。王宝兴1990年审批房屋时已与上诉人分家居住，上诉人从未转移所有权给儿子王宝兴，被上诉人认定该房属王宝兴无依据。至于王宝兴审批房屋时同意将老屋拆除，仅是王宝兴的单方意思表示。2、原审判决程序违法，没有通知第三人王宝兴参加诉讼，且未给当事人在法庭上辩论的权利。请求二审法院依法改判或发回重审。

被上诉人绍兴市国土资源局答辩称：被上诉人作出的行政确权事实清楚，程序合法，适用法律准确。首次作出编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》是针对地号为204、52的房屋而进行，其中地号为204的房屋已由王传友申领了土地使用权证，登记面积为38平方米；地号为52的房屋已由王传友之子王宝兴在1989年申报用地，申报用地面积为57.37平方米。后绍兴市国土资源局进行重新调查，发现地号为52，占地面积57.37平方米的房屋原为王宝兴的老房，1990年在王宝兴审批新房用地时，属于按规定必须拆除。为此，绍兴市国土资源局于2004年1月15日对王宝兴地号为52 的房屋作出编号为10-1（更）的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》内容为“收回土地证并注销，土地确权38平方米，原编号10#确权表作废”综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

绍兴市中级人民法院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，被上诉人绍兴市国土资源局在将编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》改变为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》时未对上诉人裘菊花进行调查，听取意见。

绍兴市中级人民法院经审理认为：被上诉人作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的基础事实是认定地号为52的宗地（用地面积59.37 平方米），已在1989年申报在王宝兴的土地使用权登记档案中，1990年8月王宝兴申请建房用地时，同意将59.37平方米的老房拆除。该行为与被上诉人原先作出的编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》相比，对上诉人裘菊花的权益产生明显不利影响，被上诉人在作出对上诉人不利的行政行为前，并没有听取上诉人的陈述、申辩，违反了行政正当程序的原则。正当程序已为国务院《全面推进依法行政实施纲要》所规定，正当程序是行政法的基本原则，其核心是在作出使他人遭到不利影响的行政决定前，应当听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。行政诉讼法规定具体行政行为违反法定程序是人民法院判决撤销的法定情形之一，法院应当依法对行政机关的行政行为是否违反法定程序进行司法审查。虽然，法定程序与正当程序概念不同，但正当程序作为行政程序中的核心内容在保护相对人的权益、保障人的尊严等方面具有最基本的价值和功能，因此，正当程序作为一项基本原则应贯彻于行政行为之中。所以，行政诉讼法中的法定程序不应仅仅是法律规定的具体行政程序，还应当包括符合法律精神和原则的行政程序，即正当程序是法定程序的基本内容。同时，本案中上诉人裘菊花提出被上诉人改变后的行政行为所剔除的57.37平方米房屋系其原地号为3004 的老屋。据此，被上诉人在未调查核实王宝兴应拆老房的取得依据以及52号地块与3004号地块之间关系的情况下，作出改变原先行政行为的事实依据尚不充分。综上，一审判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第一款第（二）项第1、3目之规定，判决：一、撤销绍兴市越城区人民法院（2006）越行初字第71号行政判决；二、撤销绍兴市国土资源局于2004年1月15日在编号为10-1（更）的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的行政行为。



【评析】

一、正当程序是法定程序的基本内容

正当程序源于英美法的自然公正原则，主要内容有：1、任何人都不应成为自己案件中的法官；2、在作出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见。与任何法律原则一样，正当程序没有固定的内容和适用范围，而是随着时代不断发展充实。但它有一个基本的内容，即一个合法的行政行为应当遵循如下程序：事先告知相对人，向相对人公开行政过程中的有关材料（公开原则），在作出对相对人不利决定前应当听取申辩（听取意见原则），与相对人有利害关系的行政执法人员应当回避（回避原则），在裁决利益冲突之时不与一方当事人私下接触（禁止单方接触原则），作出对相对人不利决定时应当说明理由（说明理由原则）。尽管行政诉讼法没有正当程序的概念，但不等于行政诉讼法对行政行为没有正当程序的要求，《行政诉讼法》第五十四条规定了具体行政行为违反法定程序是人民法院判决撤销的情形之一，而法定程序就其内容来说，并不排斥正当程序的内容。目前行政诉讼的理论和实践均认为，正当程序应当成为法定程序的基本内容，违反正当程序就是违反法定程序。

二、违反正当程序的法律后果

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定了违法行政行为，人民法院可以判决撤销，也可以判决确认违法。违反法定程序，构成违法行政行为。所谓违反法定程序，就是指行政机关作出具体行政行为时违反法律、法规所规定的形式、顺序、步骤、时限等。违反法定程序主要情形有：步骤违法，如，违反先调查取证后裁决法定的先后次序、处罚前未履行告知义务等。时限违法，如公安机关传唤行政相对人的时间超过24小时。手续违法，如，依法不制作行政处罚决定书等等。违反法定程序并不必然导致撤销的法律后果。有些时限的延迟等，如果没有影响行政相对人的合法权益，可以认定为程序的瑕疵。有的是可以补正的程序，人民法院可以判决确认违法并责令当事人采取补救措施。本案为何不判决确认违法而判决撤销呢？本案中，绍兴市国土资源局作出的编号为10-1（更）《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》的行为与绍兴市国土资源局原先作出的编号为10的《袍江工业区房屋征迁房地产确权登记表》相比( 对裘菊花的权益产生明显不利影响，绍兴市国土资源局在作出对裘菊花不利的行政行为前，并没有听取其陈述、申辩，违反了正当程序。本案争议的确权行政行为所涉房屋，存在裘菊花之子王宝兴把其母亲的房屋记载其名下骗取登记的可能性，该事实在行政行为作出前并未查清。如判决确认违法，因程序违法引发的实体错误可能依然存在，双方隐含着的矛盾并未解决，裘菊花无法再次向绍兴市国土资源局主张其合法权益，绍兴市国土资源局也不能及时对可能存在的问题进行注意和纠正，最终将侵害行政相对人的合法权益。所以二审法院最终选择判决撤销。

正当程序具有法律严格保护的价值，它对于保护人性的尊严，平衡公民权利与行政权力，具有十分重要的意义。随着行政诉讼进一步发展，司法对行政行为的审查进一步深入，正当程序的内涵会进一步丰富和清晰。行政决定的经验和教训启示我们，行政行为过程中，利害关系人的参与，是监督行政机关依法行政的重要手段，也是推进依法治国的题中之义。忽视正当的行政程序，待不良后果产生后再予以纠正，往往行政成本过大，甚至无法弥补。如行政决定的围湖造田、高新技术区的圈地运动、水质污染以及食品安全中经常出现毒大米、农药污染等问题，往往与正当的行政程序缺失有关。因而必须加大司法审查的力度，将正当程序纳入司法审查范围。（本文来源：绍兴市中院；作者：钱长龙、毕金刚）